Heeft de Nederlandse overheid wel genoeg daadkracht om een energietransitie tot stand te brengen?

In het kort:

De vraag of de Nederlandse overheid wel genoeg daadkracht heeft om de energietransitie tot stand te brengen laat zich niet gemakkelijk beantwoorden met ‘ja’ of ‘nee’. Ten eerste omdat daadkracht moeilijk te meten is en wanneer zou er bovendien voldoende daadkracht zijn? Ten tweede omdat de vraag zich richt op de Nederlandse overheid, waarbij een onderscheid gemaakt kan worden tussen politieke wilskracht, de wetgever die passende wetgeving schrijft en de uitvoerende macht; op lokaal, regionaal of nationaal niveau.

Daadkracht, het sturen van transities en de rol van de overheid

De Dikke van Dale definieert het woord ‘daadkracht’ als: werkkracht, of energie. We kunnen de vraag dus vertalen naar: “onderneemt de Nederlandse overheid genoeg om de doelen van de energietransitie te behalen”?

De ‘overheid’ is een veelkoppige organisatie. De wil om de energietransitie te ondernemen begint bij de politiek; zij bepalen de richting van het overheidshandelen voor vier jaren. De wetgevende macht stelt de regels voor dit handelen vast. Als eenmaal is bepaald dat de overheid zal werken aan het mitigeren van klimaatverandering door de energietransitie te realiseren, dan kan de overheid daartoe instrumenten inzetten. Deze instrumenten zijn bijvoorbeeld belastingen op vervuiling (CO₂), subsidies voor schone alternatieven (opwek van elektriciteit met wind) en een vergunningenstelsel waarmee ook nieuwe vervuilende activiteiten kunnen worden uitgesloten. Met deze instrumenten kan de overheid de energietransitie en het behalen van de doelen sturen. Als laatste geeft de uitvoerende macht praktische handen en voeten aan dit beleid; zij verlenen vergunningen of handhaven als regels worden overtreden.

Politieke wil om de energietransitie te realiseren

Om te beginnen moet de wil om de energietransitie tot stand te brengen bestaan: de huidige coalitie, Rutte III, heeft in haar coalitieakkoord van oktober 2017 een ambitieus klimaatbeleid aangekondigd [voetnoot 1]. De doelstellingen zijn als volgt: CO₂-emissie reductie van 49% in 2030, in Europees samenwerkingsverband zou deze moeten worden verhoogd naar 55% en per 2050 een CO₂-emissiereductie tot 95%, beide ten opzichte van 1990. Op dat moment is dat nieuws en ambitieus; de EU streeft in 2017 nog tot een CO₂-emissie reductie van 40% per 2030. Rutte III stelt dus voor daar een flinke schep bovenop te doen. Dat heeft gewerkt; inmiddels heeft ook de Europese Unie de doelstellingen voor 2030 verhoogd naar minstens 50 tot 55% en netto-nul per 2050 [voetnoot 2].

De Nederlandse doelstellingen zijn in de Klimaatwet vastgelegd, welke per 1 september 2019 in werking is getreden [voetnoot 3]. Daarnaast werden in een publiek-private overeenkomst, het Klimaatakkoord, tussen industrie, NGO’s, maatschappelijke organisaties en overheden afspraken gemaakt om deze doelen te behalen. Het Energieakkoord van 2013 diende hiertoe als voorbeeld [voetnoot 4]. Het coalitieakkoord gaf daarbij al een aantal mogelijke oplossingen aan: ondergrondse opslag van CO₂, verhogen van het aandeel hernieuwbare energie en het verminderen van de consumptie van aardgas door de gebouwde omgeving op warmtebronnen aan te sluiten.

In juni 2019 werd na ruim een jaar onderhandelen het Klimaatakkoord gepresenteerd [voetnoot 5]. In vijf hoofdstukken werden tientallen, zo niet honderden, maatregelen voorgesteld om de doelstelling te behalen: industrie, landbouw en landgebruik, gebouwde omgeving, hernieuwbare energieopwekking en mobiliteit. Om een aantal grootschalige maatregelen als voorbeeld te noemen: tot 2030 moeten 1,5 miljoen huizen verduurzaamd worden (besparing van 3,4 Mton), er mag tot 7 Mton subsidie worden verkregen uit de SDE++ subsidie voor ondergrondse opslag van CO2 op zee en tot 2030 wordt het aandeel hernieuwbare energie verhoogd tot 84 Terawattuur, waarvan in elk geval 11 Gigawatt wind op zee en 35 Terawattuur zon en wind op land zal worden gerealiseerd.

Realisatie van doelen: omzetten in wet- en regelgeving

De doelen zijn vastgesteld en afspraken zijn inmiddels gemaakt; maar daarmee is het ei nog niet gelegd. Vaak moet wet- en regelgeving worden aangepast of overheidsinstrumenten worden geïntroduceerd om de maatregelen mogelijk te maken. Hoeveel regels er moeten worden aangepast blijkt uit een brief van minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat van september 2019 [voetnoot 6], waarin hij uiteenzet welke wet- en regelgeving aangepast moet worden om het Klimaatakkoord mogelijk te maken. Deze brief bevat 38 actiepunten en veel verschillende wetgevingsdossiers.

In een aantal gevallen gaat het om het aanpassen van fiscale regels; een redelijk makkelijke handeling. Een aantal actiepunten draait om het aanpassen van subsidieregels, eveneens makkelijk. Daarnaast is voorgenomen om een aantal grootschalige wetgevingsprocessen uit te voeren, ten eerste om nieuwe Europese regels in te voeren (Energiewet), om de Warmtewet aan te passen om de warmtetransitie in de gebouwde omgeving te faciliteren, en de Mijnbouwwet, Omgevingswet en de Wet milieubeheer moeten worden aangepast om bepaalde activiteiten zoals warmtenetten en ondergrondse CO₂-opslag mogelijk te maken. Deze wetgevingsprocessen zullen veel tijd in beslag nemen en naar verwachting zullen de parlementaire discussies hierover pas na de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart 2021 plaatsvinden.

Ook is besloten twee CO₂-heffingen in te voeren: voor industriële uitstoot (petroleum, chemische industrie) en voor elektriciteitsproductie. Op 13 november 2020 is de Wet voor de CO2-heffing voor de industrie door de Tweede Kamer aangenomen [voetnoot 7]. Op 15 december 2020 zal de Eerste Kamer stemmen over dit voorstel.

Werkkracht, werkkracht, werkkracht: resultaten?

Er lijkt dus zeker wel sprake te zijn van werkkracht, de politiek heeft ambitieuze gesteld en een aantal belangrijke daarvan gerealiseerd: Klimaatwet, ambitieuzer EU-beleid en het sluiten van het Klimaatakkoord. Nu is de wetgever aan zet, om ervoor te zorgen dat alle wetgeving aansluit bij de ambities en maatregelen. Minister Wiebes is bezig om de 38 actiepunten uit te voeren en is op verschillende dossiers al redelijk ver gevorderd.

Maar wanneer is werkkracht nu precies effectief? Want daar draait alles om, uiteindelijk moet klimaatbeleid ook uitgevoerd worden en daadwerkelijk de uitstoot van broeikasgassen reduceren.

Elk jaar moet volgens de Klimaatwet, artikel 6, een klimaat- en energieverkenning (KEV) worden uitgevoerd. Deze KEV geeft in elk geval de behaalde resultaten in het voorgaande kalenderjaar weer, bijvoorbeeld over de CO₂ reductie of aandeel hernieuwbare energie, maar ook voorspellingen over de resultaten van het huidige kalenderjaar. Op 30 oktober 2020 kwam de KEV 2020 uit [voetnoot 8]. Dit is een belangrijk rapport; aan het einde van dit kalenderjaar loopt namelijk de deadline af voor het behalen van drie belangrijke doelstellingen: 25% CO₂ emissie reductie, 14% aandeel hernieuwbare energie en 20% energie-efficiëntie. Deze doelen volgen uit Europese regels [voetnoot 9] en het Urgenda-arrest [voetnoot 10]. De KEV 2020 geeft daarnaast weer in hoeverre het aannemelijk is dat de 49% CO2 emissie reductiedoelstelling van 2030 behaald zal worden.

Voor 2020 wordt een somber beeld geschetst: zelfs met een omvangrijke tweede coronagolf is het halen van de Urgenda-doel (25% CO₂ emissie reductie) onzeker. De extra maatregelen die de overheid heeft genomen om dit doel alsnog te behalen hebben dus onvoldoende vruchten afgeworpen [voetnoot 11]. Daarnaast wordt het aandeel hernieuwbare energie niet gehaald. Alleen de energie-efficiëntie doelstelling werd ruimschoots behaald. Bovendien geeft de KEV 2020 aan dat het tempo van de CO₂ emissie reductie verdubbeld moet worden om het reductiedoel van 2030 te bereiken. Daarbij wordt wel opgemerkt dat nog niet alle (nieuwe) overheidsinstrumenten zijn meegenomen in de berekening. De effecten van de actiepunten van minister Wiebes, zoals bijvoorbeeld de CO₂-heffing voor de industrie, zullen dan ook pas over een paar jaar merkbaar zijn. Dat geeft ook de Raad van State aan in een brief aan minister Wiebes over de Klimaatnota 2020: “De CO₂-heffing voor de sector industrie was op 1 mei 2020 nog onvoldoende concreet uitgewerkt en kon daarom niet worden betrokken in de KEV-raming voor 2030. (…) De CO₂-heffing is immers een maatregel die veel gewicht in de schaal legt. Anderzijds kan in enig jaar – bijvoorbeeld in de KEV 2021 als de heffing wel kan worden meegenomen (…).” [voetnoot 12]

Conclusies

Vooralsnog behaald Nederland niet alle doelen van het klimaatbeleid, zeker niet voor de deadline van het einde van dit jaar. Het is daarom extra belangrijk dat Nederland de 2030 doelen wel zal behalen. Minister Wiebes zal de laatste maanden van zijn ministerschap alles er aan doen om zijn 38 actiepunten zoveel mogelijk te realiseren. Sommige van deze punten zullen echter naar de volgende kabinetsperiode worden overgeheveld.

Het is duidelijk dat de overheid nog flink werk voor de boeg heeft om de 2030 doelstellingen te kunnen behalen. Jaarlijks wordt daar door de KEV toezicht op gehouden. Naar verwachting vindt in 2025 een evaluatie van het klimaatbeleid plaats; als voortgang achter blijft kan Nederland strengere maatregelen invoeren.